1. Analyse

Cette mission recouvre 3 grands axes : la garantie du droit d’asile, la maîtrise des flux migratoires et l’intégration des personnes immigrées en situation régulière.

Globalement, le budget de cette mission présente une augmentation de + 26,01% des crédits de paiement (CP) et de + 10,44% des autorisations d’engagements (AE) par rapport à 2017, du fait notamment de la hausse des dépenses d’asile (+ 33%) et de la hausse des dépenses d’accompagnement des réfugiés.

La différence importante entre l’évolution des AE et des CP s’explique par le choix du Gouvernement de recourir, en 2017, à un appel d’offre national pour 5.351 nouvelles places d’hébergement d’urgence, pour une durée de 5 ans, qui a nécessité d’inscrire un montant élevé d’AE en 2017.

79% des crédits de la mission sont dédiés au programme 303 « immigration et asile » qui vise à assurer le financement des politiques d’entrée, de circulation, du séjour et du travail des étrangers ainsi que de l’éloignement des personnes en situation irrégulière et de l’exercice du droit d’asile.

Les crédits de ce programme augmentent de 28% par rapport à 2017, soit +242 millions d’euros, pour atteindre, en 2018, 1100.56 millions d’euros en crédits de paiement.

Le programme 104 « intégration et accès à la nationalité » permet quant à lui de concourir à l’intégration des étrangers séjournant régulièrement en France.

Les crédits de ce programme augmentent de 18% par rapport à 2017, soit 43 millions d’euros, pour atteindre 282.59 millions d’euros en crédits de paiement, en 2018.

Ces augmentations de crédits sont la conséquence directe de l’adoption de :

  • la loi du 29 juillet 2015 relative au droit d’asile prévoyant de nouvelles garanties procédurales et une refonte des conditions d’accueil et d’hébergement des demandeurs d’asile ;
  • la loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers reformant les conditions d’accueil et d’intégration des étrangers aux frais de l’Etat.

Deux opérateurs sont rattachés à la mission :

  • l’Office Français de l’Immigration et de l’Intégration (OFII), chargé de l’accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d’un titre de séjour
  • l’Office Français de Protection des Réfugiés et Apatrides (OFPRA) qui intervient sur la politique de l’asile, le retour et la réinsertion.

Deux articles sont rattachés à cette mission :

  • l’article 56 qui reporte la mise en œuvre de l’application du contrat d’intégration républicaine à Mayotte au 1er janvier 2020, au lieu du 1er janvier 2018 comme le prévoyait la loi du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers ;
  • l’article 57 qui réduit la durée de versement de l’allocation pour demandeur d’asile (ADA) des déboutés du droit d’asile à la fin du mois de la notification de la décision définitive et non plus au terme du mois qui suit celui de la notification de la décision définitive.

S’agissant des crédits destinés à « l’exercice du droit d’asile »

Les crédits dédiés à l’asile représentent 71% du programme. Ils augmentent de 33% en crédits de paiement et de 9,7% en autorisation d’engagement par rapport à 2017, pour atteindre 985.45 millions d’euros en crédits de paiement en 2018.

Les crédits inscrits au titre de l’allocation pour demandeurs d’asile (ADA) augmentent de +45% par rapport à 2017, pour atteindre 318.1 millions d’euros en 2018.

Les crédits consacrés à l’hébergement s’élèvent à 596.8 millions d’euros en crédits de paiement pour 2018, soit +50% par rapport à 2017.

Le dispositif d’hébergement repose sur 2 types de structures, et représente 80.283 places en 2017 :

  • 350 centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA), soit 40.450 places en 2017 : pour 2018, la dotation de 296.2 millions d’euros devrait permettre de financer en outre l’ouverture de 1.500 places supplémentaires,
  • les hébergements d’urgence des demandeurs d’asile (HUDA), soit 6.013 places en accueil temporaire et service de l’asile (AT-SA), 5.351 places en programme d’accueil et d’hébergement des demandeurs d’asile (PRAHDA), 10.700 places en centres d’accueil et d’orientation (CAO) et 20.000 places d’hébergement d’urgence déconcentrées : pour 2018, la dotation de 300.71 millions d’euros devrait permettre de financer la création de 2.500 places d’AT-SA.

Les crédits destinés à la subvention de l’OFPRA pour 2018 s’élèveront à 70 millions d’euros, en hausse de 5 millions par rapport à 2017 et devraient permettre le recrutement de 15 officiers de protection supplémentaires pour atteindre un effectif de 795 postes, contre 525 en 2015.

S’agissant des crédits destinés à « la lutte contre l’immigration irrégulière »

Cette action diminue de 7.1% en crédits de paiement par rapport à 2017, soit une réduction de 6.3 millions d’euros, pour atteindre 82.82 millions d’euros en 2018 :

  • 4 millions d’euros sont destinés au financement des 27 centres de rétention administrative (CRA) (23 en métropole et 4 en outre-mer, soit respectivement 1554 et 227 places), des 4 locaux de rétention administrative (LRA) et de la zone d’attente des personnes en instance de départ (ZAPI) de Roissy ;
  • 01 millions d’euros sont consacrés aux frais d’éloignement des étrangers en situation irrégulière.

Les crédits pour le fonctionnement « hôtelier » des CRA sont en baisse (- 10% par rapport à 2017).

Les crédits de frais d’éloignement baissent également, et s’établissent à 30.1 millions d’euros pour 2018, contre 33.3 millions d’euros en 2017 (- 10% par rapport à 2017).

S’agissant des crédits destinés à « l’intégration »

Les crédits dédiés à l’accueil des étrangers primo-arrivants augmentent de + 10,3% par rapport à 2017, pour atteindre 191.43 millions d’euros en 2018.

L’accompagnement des réfugiés est l’action qui augmente le plus dans ce programme,
(+ 61.39 % par rapport à 2017), soit + 16.4 millions d’euros pour atteindre 43.1 millions d’euros en 2018.

L’action « accès à la nationalité » est celle qui augmente le moins, + 2.4 % par rapport à 2017.

  1. Observations

Ce budget doit être analysé parallèlement aux annonces formulées par le Président de la République, depuis juillet dernier, préfigurant un projet de loi au 1er semestre 2018, afin que « le modèle français se rapproche du modèle Allemand » selon Emmanuel Macron.

  • « Pour mieux lutter contre l’immigration irrégulière », le Gouvernement envisage d’allonger à 90 jours la durée de la rétention administrative pour les étrangers en attente d’expulsion (elle est de 45 jours aujourd’hui). A titre exceptionnel, le juge pourrait ensuite ordonner une prolongation de 15 jours, dans le cas où l’étranger ferait obstruction à son éloignement.
  • « Pour augmenter les taux de reconduction à la frontière », le Gouvernement envisage plus de fermeté sur la rétention des « dublinés » (demandeurs d’asile censés être renvoyés dans le premier pays européen où ils ont été enregistrés), en les plaçant en rétention dès que la demande a été déposée auprès de l’Etat où ils ont été enregistrés. De plus, l’OFPRA (Office Français de Protection des rRfugiés et des Apatrides) pourrait refuser une demande d’asile lorsque le demandeur « peut-être réadmis dans un pays tiers sûr » par lequel il aurait transité.
  • « Pour être plus rapide dans l’instruction des dossiers », le Gouvernement envisage de réduire à 6 mois en moyenne le délai d’instruction des demandes d’asile, tout recours inclus (contre 18 mois aujourd’hui) par des mesures d’organisation portant sur chaque étape de la procédure, nécessitant le renforcement des moyens de l’OFPRA et de la cour nationale du droit d’asile (CNDA).
  • « Pour améliorer l’attrait de la France », le Gouvernement prévoit des dispositions « en faveur de l’attractivité et de l’accueil des talents et compétences », notamment pour faciliter le séjour des étudiants cherchant un emploi.
  • « Pour redonner de l’ambition à la politique d’intégration et mieux intégrer les étrangers », le Gouvernement a nommé un délégué interministériel à l’intégration des réfugiés pour organiser leur accompagnement (logement, santé, formation et accès à l’emploi). De plus, le Gouvernement envisage de relancer la politique d’intégration républicaine, privilégiant l’apprentissage du français et la formation civique.
  1. Critiques

Au regard des ambitions formulées, en juillet dernier, dans le plan d’action gouvernemental pour « garantir le droit d’asile et mieux maitriser les flux migratoires », ce budget, tout en affichant une augmentation des autorisations d’engagement (AE) par rapport à 2017, ne permettra pas de traiter, d’orienter et d’accueillir l’ensemble des demandes.

  • Le budget de cette mission n’augmente en réalité que de 6,25% en crédits de paiement (CP) par rapport à la consommation prévisionnelle pour 2017, révélant ainsi une sous-budgétisation chronique (le taux d’exécution s’élève à 116%), relevée chaque année par le rapporteur spécial de la mission, du fait notamment de la sous-budgétisation des crédits dédiés à l’asile et du nombre croissant de demandeurs d’asile, qui constitue avec les délais de traitement les éléments essentiels de la mission.
  • Dans le contexte de pression migratoire accrue depuis 2015 et malgré la concentration des crédits sur les actions « asile », les crédits budgétés pour cette mission ne prennent pas en compte les évolutions récentes de la hausse des flux secondaires intra-européens, et notamment la hausse importante (+114% en 2016) des demandeurs d’asile « dublinés » qui ne sont pas comptabilisés dans les chiffres de la demande d’asile.

Cette hausse de flux va grever le budget de cette action « asile » qui est donc sous-évaluée puisque ces personnes sont éligibles à plusieurs dispositifs coûteux (hébergements d’urgence, allocation pour demandeurs d’asile) jusqu’à leur transfert effectif vers l’Etat membre responsable de l’examen de leur demande.

  • Les crédits destinés à l’allocation pour demandeur d’asile (ADA), versée pendant toute la durée de la procédure d’instruction de la demande et de recours, dès lors qu’ils acceptent l’offre de prise en charge[1], malgré leur progression de + 45% par rapport à 2017 (soit 318.1 millions d’euros en 2018), sont inférieurs à la prévision de dépenses pour 2017 qui s’élève à 355 millions d’euros.

Or ni la réforme de la réduction des délais de traitement et ni la réduction des coûts de gestion, sur lesquels s’appuient le Gouvernement pour justifier cette baisse, ne sont encore lancées et ne pourront donc porter leurs fruits en 2018.

  • La hausse des crédits destinés à l’OFPRA (+ 4.98 millions d’euros et +15 ETP) semble insuffisante au regard des objectifs de réduction des délais d’instruction des demandes d’asile à 60 jours, alors qu’une telle réduction constitue le levier majeur pour réduire le coût de la mission (le coût mensuel de la demande d’asile est estimé à 82 millions d’euros).

Le délai global d’instruction des demandes d’asile est préoccupant :

  • en 2017, il s’élève à 449 jours en procédure normale (soit 209 jours de plus que l’objectif) et à 228 jours en procédure accélérée (soit 178 jours de plus que l’objectif) ;
  • entre 2017 et 2018, le délai de traitement des procédures accélérées a même augmenté de 24 jours, alors que celui des procédures normales a stagné ;
  • le « stock d’affaires » ne désemplit pas : en 2017, il est de 35 954 dossiers à l’OFPRA (pour environ 70 000 dossiers traités par an) et de 20 124 à la CNDA (pour environ
    40 000 dossiers traités par an).
  • Ce budget prévoit la montée en puissance des centres d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) au détriment de l’hébergement d’urgence, comme l’a prévu la loi de 2015 sur l’asile. Or la création des places de CADA et d’AT-SA prévues par ce budget ne suffiront pas à prendre en compte l’afflux de demandeurs d’asile.

En réalité, seuls 61% des demandeurs d’asile sont réellement hébergés en CADA ou dans les dispositifs d’hébergement d’urgence.

Les autres demandeurs d’asile sont le plus souvent hébergés à l’hôtel, un mode d’accueil qui ne propose pas d’accompagnement social et administratif.

  • La baisse notoire des crédits pour lutter contre l’immigration irrégulière (- 7.1% en CP) est en contradiction avec le volontarisme affiché par le Gouvernement. La lutte contre l’immigration irrégulière demeure donc le parent pauvre de cette mission.

La baisse des crédits à destination des CRA est dommageable dans un contexte de crise migratoire qui devrait conduire à une augmentation des placements en rétention, sachant que le 1er semestre 2017 est déjà marqué par une augmentation du taux d’occupation de 66%.

  • Malgré l’augmentation des crédits dédiés à l’accueil des primo arrivants (+10.3% par rapport à 2017), ce financement semble insuffisant pour garantir la mise en place d’un dispositif suffisamment ambitieux pour permettre une intégration réussie, comme l’envisage le Gouvernement. Ces crédits ne permettent pas de remédier aux carences structurelles des formations linguistiques, dont le niveau exigé est inférieur à celui requis dans d’autres pays européens, comme l’Allemagne, auquel le Président de la République veut se référer.
  • Le report au 1er janvier 2020 de l’application du contrat d’intégration républicaine à Mayotte empêcherait plus de 6 000 étrangers primo-arrivants de bénéficier de ce dispositif d’intégration.

C’est pourquoi le Groupe LR a voté CONTRE les crédits de cette mission, lors de son examen en commission des finances et a soutenu un amendement du rapporteur limitant à 1 an le report de l’application du contrat d’intégration républicaine à Mayotte.

Note établie par Anne-Charlotte VARIN 

[1] L’ADA est versée mensuellement au demandeur d’asile selon un barème qui prend en compte ses ressources et celles de sa famille, son mode d’hébergement et le nombre d’adultes qui ont déposé une demande d’asile et d’enfants qui composent sa famille.

Le montant journalier pour un adulte s’élève à 6.8 euros auquel s’ajoute un montant journalier additionnel de
4.2 euros versé à chaque demandeur d’asile adulte ayant accepté l’offre de prise en charge et auquel aucune place d’hébergement dédié n’a pu être proposée.

 

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