Rapporteur pour avis : M. Guillaume CHEVROLLIER
Rapporteur spécial : M. Jean-François HUSSON
Avis de la Commission Aménagement du territoire lors du PLF pour 2017 : Rejet.
Position de la Commission des Finances pour le PLF 2018 : (Inconnue / 22 novembre)

Périmètre du rapport pour avis de la Commission de l’Aménagement du territoire et du développement durable :

La mission « écologie, développement et mobilités durables » regroupe les 8 programmes suivants :

203 – Infrastructures et services de transports.
205 – Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture.
113 – Paysages, eau et biodiversité.
159 – Expertise, information géographique et météorologie.
181 – Prévention des risques.
174 – Énergie, climat et après-mines.
345 – Service public de l’énergie.
217 – Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de de la mobilité durables.

Si la Commission des Finances examine ces 8 programmes, la Commission de l’Aménagement du territoire et du développement durable n’en examinera que 7 pour avis : les 8 programmes précités auxquels on soustrait le programme 345 – Service public de l’énergie.

4 de ces 7 programmes sont examinés dans le cadre d’autres rapports pour avis : Les programmes 203 et 205 seront examinés par Gérard CORNU et Charles REVET. Les programmes 181 et 217 sont examinés par Pierre MÉDEVIELLE.

Les programmes examinés dans le rapport pour avis « Biodiversité – Transition énergétique » de Guillaume CHEVROLLIER sont identiques à ceux des exercices précédents, à savoir les programmes : 113 – Paysages, eau et biodiversité, 174 – Énergie, climat et après-mines et 159 – Expertise, information géographique et météorologie.

Pour rappel, la commission des Affaires économiques, comme chaque année, s’est saisie pour avis du programme 174.

Rappel sur les crédits de la mission écologie :

Les plafonds de crédits pour la mission seront en hausse pour l’exercice 2018 avec 10 390 millions d’euros contre 9 910 millions pour 2017 (périmètre 2018). L’évolution des crédits est aussi positive pour les exercices 2019 et 2020 avec respectivement : 10 548 millions d’euros et 10 563 millions d’euros.

  • 113 – Paysages, eau et biodiversité.

Objectifs : Comme les années précédentes, ce programme demeure le support des actions à entreprendre en application des feuilles de routes de la transition écologique issues des conférences environnementales ainsi que des politiques de l’eau, de la biodiversité telles que définies par la législation en vigueur, notamment la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

Concrètement, il entreprend l’ensemble des actions liées à l’eau et à la biodiversité, en abordant aussi bien la préservation des ressources et milieux naturels terrestres et marins, que l’aménagement concerté et la protection des espaces, des sites et des paysages (plans nationaux d’action, plans « assainissement », « micropolluants et résidus de médicaments », « Ecophyto » ou programmes d’actions « nitrates »).

Le programme poursuivra plus particulièrement deux objectifs : Assurer la gestion intégrée de la ressource en eau ainsi que préserver et restaurer la biodiversité.

Actions et évolutions des crédits : Pour le PLF 2018, les crédits s’élèvent à 148,5 millions d’euros en AE et CP soit une baisse de 47% par rapport à l’exercice précédent ou le PLF pour 2017 a ouvert 279,78 millions d’euros en CP et en AE qui s’explique uniquement par la baisse des dépenses de fonctionnement de l’action 7 « gestion des milieux et biodiversité » qui couvrent quasiment l’intégralité des dépenses du programme.

L’action 1 « Sites, paysages et publicité » : dont la dotation pour 2018, identique à celle de 2017, est de 6,77 M€ (AE et CP), s’articule autour des trois politiques suivantes : la politique des paysages via les plans de paysages ou les observatoires photographiques du paysage, la politique des sites avec notamment les « Opérations grands sites » (OGS) et enfin le classement au Patrimoine mondial de l’UNESCO.

C’est cette action qui a dû assumer la réforme de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages et de son article 168 qui vise à rationaliser le stock de sites inscrits.

L’action 2 « logistique, formation et contentieux » : voit, elle aussi, ses crédits stabilisés à 5,6 millions d’euros par rapport à l’exercice 2017. Concrètement, cette action est consacrée à la formation des agents en administration centrale (direction de l’eau et de la biodiversité, services supports) et surtout aux contentieux en matière d’ingénierie publique.

L’action 7 « Gestion des milieux et biodiversité » a pour objectif d’appliquer les directives communautaires dans les domaines de l’eau et de la nature, de mettre en œuvre la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) 2011-2020 et les décisions prises lors des conférences environnementales.

L’action financera ainsi la gestion des sites Natura 2000, la trame verte et bleue, une subvention moyenne annuelle par PNR, les dépenses afférentes à l’exercice régalien de la police de l’eau et de la nature et la politique des grands prédateurs. Mission peu connue de cette action, elle élabore la politique et les mesures en matière de sécurité d’approvisionnement pour les minerais, métaux, minéraux industriels et combustibles et minéraux solides.

Pour l’exercice 2018, les crédits s’élèvent à 136,2 en AE et CP contre 280,9 millions d’euros en AE et CP en LFI 2017.

Attention : Cette action participe également au financement de l’Agence française pour la biodiversité qui est opérationnelle depuis janvier 2017. Pour rappel, l’AFB a regroupé en son sein quatre opérateurs existants : Agence des aires marines protégées, Atelier technique des espaces naturels (ATEN), établissement public Parcs nationaux de France, Office national de l’eau et des milieux aquatiques. Elle a été dotée, sur le programme 113, de 34,5 millions d’euros au titre de sa subvention pour charges de service public, sur un budget total de 220,5 millions d’euros. Les autres ressources de l’AFB étaient constituées de ressources d’origine fiscale : 145 millions d’euros de contribution des agences de l’eau – ex-contribution ONEMA – et 41 millions d’euros reversés par les agences de l’eau au titre du plan Ecophyto.

Critique : Comme le rappelle le rapporteur pour avis de l’Assemblée nationale, Yannick HAURY : « Pour l’année 2018, la structure du budget est profondément modifiée puisque le Gouvernement a choisi de faire financer par les agences de l’eau (et donc in fine par la fiscalité de l’eau) les subventions pour charges de service public versées à l’AFB, à l’ONCFS et aux parcs nationaux, rompant une fois de plus avec le principe de l’eau paye l’eau.

  • 174 – Énergie, climat et après-mines.

Objectifs : Ce programme vise à mettre en œuvre une politique énergétique qui satisfasse à la fois aux impératifs de coûts, de sécurité d’approvisionnement et d’utilisation rationnelle de l’énergie, mais aussi à lutter contre le réchauffement climatique et relever le défi sanitaire de la qualité de l’air. Enfin, le programme vise avec l’action 4 à garantir aux anciens mineurs la préservation de leurs droits après l’arrêt de l’exploitation minière.

Le premier objectif sera donc de maitriser l’énergie en réduisant la consommation et en développant l’usage des énergies renouvelables et le second de réduire les émissions de gaz à effet de serre.

Comme pour l’exercice 2017, l’année 2018 sera marquée par la mise en œuvre du paquet énergie-climat européen 2030, de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV), mais aussi du plan climat adopté en juillet 2017.

Actions et évolutions des crédits : Les crédits de paiement du programme 174 sont en diminution pour l’exercice 2018 puisque les AE et CP atteignent 427,3 millions d’euros contre respectivement 455 et 456 millions d’euros pour 2017. Cette baisse de 6% fait suite à une baisse de 10 % entre les exercices 2016 et 2017 (diminution optique liée à la baisse des crédits « après-mines »). Comme pour les précédents exercices, c’est le programme 04 « Gestion économique et sociale de l’après-mines » qui concentre l’essentiel des crédits du programme, plus de 90%.

L’action 1 « Politique de l’énergie » : L’action est conduite par la Direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) qui veille à la sécurité des approvisionnements ainsi qu’à l’utilisation d’énergies compétitives. Elle assure le suivi des sociétés EDF, ENGIE et AREVA. Elle exerce la tutelle de l’État sur des organismes publics qui contribuent à la mise en œuvre de la politique de l’énergie, comme l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA). L’action regroupe les dépenses de fonctionnement autres que de personnel (contrôle de la qualité des carburants, études pour la délimitation du plateau continental). Les crédits pour 2018 s’élèvent à 4,4 millions d’euros en CP et AE contre 3,9 millions pour le précédent exercice.

L’action 4 « Gestion économique et sociale de l’après-mines » vise à garantir aux anciens mineurs la préservation de leurs droits après l’arrêt de l’exploitation minière. Pour l’exercice 2018, les crédits s’élèvent à 390,7 millions d’euros en AE et CP contre 422,9 millions d’euros en AE et 423,6 millions d’euros en CP pour 2017. Il s’agit donc d’une nouvelle baisse substantielle qui s’explique en raison de la diminution mécanique du nombre de bénéficiaire.

L’action 5 « Lutte contre le changement climatique » vise à diminuer les émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques, à préparer le passage à une société décarbonée, à comprendre de manière approfondie les mécanismes et les effets du réchauffement climatique et de la pollution atmosphérique pour enfin mobiliser l’ensemble de la société internationale à ces problématiques.

Pour l’exercice 2018, les crédits s’élèvent à 30,8 millions d’euros en AE et CP contre 27,4 millions pour l’exercice 2017.L’évolution positive des crédits est le fait des dépenses de fonctionnement qui passent de 3,8 millions d’euros à 8,8 millions. Dans le même temps, les dépenses d’intervention passent de 23,5 millions d’euros à 21,9 millions. Celles-ci concernent essentiellement la surveillance de la qualité de l’air qui est assurée dans chaque région par une association agréée de surveillance de la qualité de l’air (AASQA).

  • 159 – Expertise, information géographique et météorologie.

Objectifs : En 2017, les crédits du programme regroupent les subventions pour charges de service public des trois opérateurs suivants : le Centre d’études et d’expertise pour les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cérema) autrefois dans le programme 217, l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN) et Météo-France, autrefois dans le programme 170. Désormais, le programme regroupe les moyens du commissariat général au développement durable (CGDD), jusqu’alors inscrits sur le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables » ; les crédits, issus du programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme », dédiés au financement des actions prioritaires décidées par le Gouvernement pour le développement de l’économie sociale et solidaire et le financement des dispositifs locaux d’accompagnement (DLA), transféré du programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi ».

Les objectifs du programme sont donc les suivants : Veiller aux retombées collectives des activités techniques, scientifiques et économiques, devenir le centre de ressources et d’expertises partagé entre l’Etat et les collectivités territoriales, en appui aux politiques publiques d’aménagement durable des territoires et ensuite, un objectif propre à l’IGN : élaborer une description du territoire faisant autorité et un objectif propre à Météo-France : disposer d’un système performant de prévision météorologique et d’avertissement des risques météorologiques. Dernier objectif, mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur de la transition écologique vers un développement durable.

Actions et évolutions des crédits : Les crédits pour 2018 s’élèvent à 516,7 millions d’euros en AE et 515,4 millions d’euros en CP contre 497 millions pour l’exercice 2017. La différence s’explique par le changement de périmètre précité puisque deux nouvelles actions ont été intégrées : l’action 10 Gouvernance, évaluation, études et prospective en matière de développement durable et ses 14,6 millions de crédits et l’action 15 Economie sociale et solidaire et ses 15 millions de crédits.

L’action 10 « Gouvernance, évaluation, études et prospective en matière de développement durable rassemble les moyens nécessaires au CGDD pour élaborer et mettre en œuvre la transition écologique au travers des politiques publiques et des actions des acteurs socio-économiques. Concrètement, l’action regroupe les dépenses de pilotage du réseau scientifique et technique, les études statistiques, les dispositifs et outils de l’intégration du développement durable dans les politiques publiques et enfin le fonctionnement au niveau local de l’autorité environnementale et le dispositif d’enquêtes publiques (fonds d’indemnisation des commissaires enquêteurs). Sur les 14,6 millions de crédits du programme, 10,1 sont consacrés aux dépenses de personnel.

L’action 11 « Expertise, information géographique et météorologie » est intégralement constituée de la subvention pour charges de service public (SCSP) du Centre d’études et d’expertise pour les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cérema). Les crédits s’élèvent à 206 millions d’euros en CP et AE pour 2018 contre 211 millions en 2017. Pour l’exercice 2018, 84% des crédits ouverts sont destinés aux dépenses de personnel.

L’action 12 « Information géographique et cartographique » est constituée de la subvention pour charges de service public (SCSP) de l’Institut de l’information géographique et forestière (IGN) et des crédits dévolus au pilotage de la politique d’information géographique.

Pour l’exercice 2018, les crédits s’élèvent à 91,6 millions d’euros contre 93,2 millions d’euros pour 2017. Ces dépenses relèvent quasiment intégralement des dépenses de fonctionnement de l’IGN pour lequel le montant de la production de l’information géographique s’élève à 77 489 935 € en AE et en CP.

L’action 13 « météorologie » représente le financement des attributions de l’État en matière de prévision et de recherche météorologiques et climatiques, confiées à l’établissement public administratif Météo-France. Pour l’exercice 2018, les crédits s’élèvent à 188,8 millions d’euros en AE et CP contre 192,8 millions d’euros pour l’exercice 2017.

L’action 14 « Economie sociale et solidaire » est la traduction budgétaire du choix de confier la promotion et le développement de l’économie sociale et solidaire (ESS) au ministère de la transition écologique et solidaire. Le ministère bénéficie dans le PLF 2018 du transfert de deux catégories de crédits : les crédits relatifs au développement de l’économie sociale et solidaire, en provenance du P134 pour 6,650 M€ en AE et 5,643 M€ CP, et les crédits relatifs au dispositif local d’accompagnement (DLA), en provenance du P103 pour 8,6 M€ en AE et en CP. Ces crédits étaient précédemment gérés par la délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle. Au total, l’action dispose de 15,2 M€ en AE et 14,2 en CP.

De l’importance de relativiser les crédits de cette mission et plus généralement les crédits budgétisés s’agissant de la transition énergétique :

Comme pour les exercices précédents, les politiques publiques en matière de transition énergétique ne peuvent être appréciées par la seule lecture des crédits du programme 174. La prime à la conversion des véhicules, le chèque énergie, la transformation du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) ou la Contribution au Service Public de l’Electricité (CSPE) sont autant d’éléments à prendre en compte pour apprécier la réalité de l’effort sur la politique publique relative à la transition écologique.

De cette manière, le programme 174 comprend 16 dépenses fiscales qui concernent directement la transition énergétique pour un montant de 2 581 millions d’euros pour l’exercice 2018 (contre 2 518 pour 2017). Il est à noter que la plus grande partie de ces dépenses fiscales sert au financement du crédit d’impôt pour la rénovation énergétique (1,5 milliards d’euros pour 2018), crédit d’impôt qui est de plus en plus contesté, notamment par la Cour des Comptes et dont une profonde réforme est en cours d’élaboration (mais reportée à l’année prochaine).

En effet, le crédit d’impôt accordé aux particuliers pour la rénovation énergétique de leur logement et pour lequel les travaux éligibles au CITE bénéficient d’un régime de TVA au taux réduit de 5,5 % va être recentré en 2018, puis remplacé par une prime en 2019 pour les plus modestes.

Critique : comme pour les allocations familiales, il est à craindre que le Gouvernement transforme cet outil de politique publique environnementale en un outil de redistribution ce qui n’est pas son objet premier.

Attention : nombre de dépenses fiscales ne sont pas liées au programme 174. De cette manière, l’ensemble des aides de l’État visant la rénovation des bâtiments s’élève à 3,2 milliards d’euros dont 1,5 pour le CITE auquel il faut ajouter : le taux réduit de TVA (1,1 milliard d’euros), le programme « Habiter mieux » ou encore l’éco-PTZ auxquels peuvent être ajoutés le tiers-financement ou les aides de la CDC.

Au total, l’effort budgétaire et fiscal en faveur de la politique énergétique s’élève pour 2018 bien au-delà des 20 milliards d’euros (10,39 milliards de la mission + 7,2 milliards de CAS + 3,2 milliards de dépenses fiscales).

En effet, il faut ajouter le compte d’affectation spécial Transition énergétique (CAS TE) et ses deux programmes : 764 – Soutien à la transition énergétique (soutien au développement des énergies renouvelables (EnR)), 765 – Engagements financiers liés à la transition énergétique (remboursement de la dette qui s’est constituée auprès d’EDF en raison des défauts de compensations annuels qui se sont cumulés entre 2009 et 2015) dont les AE et CP s’élèvent respectivement 5 542 millions d’euros et 1 642 millions.

Enfin, il est important de rappeler qu’une grande partie du financement de la politique énergétique est extrabudgétaire puisque le tarif d’utilisation des réseaux publics d’électricité (TURPE) finance les infrastructures de transport d’électricité ou que les certificats d’économies d’énergie (CEE) finance la rénovation énergétique.

Note établie par Romain Marleix 

 

 

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