Rapporteurs pour avis : Dominique ESTROSI-SASONNE pour la partie Logement et Annie GUILLEMOT pour le programme Politique de la Ville (groupe socialiste).
L’orateur du groupe sur le programme Politique de la ville est Serge BABARY.
Rapporteur spécial : Philippe DALLIER

Présentation des crédits

La mission rassemble désormais les programmes précédemment rattachés aux missions « Egalité des territoires et logement » et « Politique des territoires ». Pour cette mission, 16,4 Mds d’euros sont inscrits en AE (-11,45 %) et 16,5 en CP (-9,5 %).

Cet effort de lisibilité de l’action en faveur de la cohésion des territoires est contrebalancé par les décisions prises par le Gouvernement depuis le mois de mai et celles qui se dessinent dans le PLF : baisse de la DGF, suppression de la taxe d’habitation pour 80 % des ménages sans compensation pour les collectivités, baisse de 5 euros par mois des APL, restructuration forcée du secteur HLM…

  • LOGEMENT

Ce budget se veut être la première traduction de la stratégie Logement, que le Gouvernement a présentée le 20 septembre dernier. Un projet de loi spécifique, reprenant les mesures qui ne relèvent pas d’une loi de finances, est annoncé pour la fin de l’année, avec une discussion prévue au Parlement courant 2018.

Le logement participe à l’effort de diminution de la dépense publique, avec une baisse de
1,9 Md d’euros des aides au logement dans le parc social
(programme 109), alors que le Gouvernement annonce -1,7 Md d’euros. Pour cela, il s’appuie sur le rapport de la Cour des comptes de février 2017 : elle relève que le secteur HLM (offices publics de l’habitat et entreprises sociales de l’habitat) a globalement dégagé en 2014 un résultat net comptable de 3,3 Md€ et une capacité d’autofinancement de 9,7 Md€. A la même date, les fonds propres, d’un montant de 161 Md€, dépassaient de plus de 30 Md€ l’encours des emprunts de ces organismes.

Le Gouvernement veut emmener le secteur HLM à se réformer, avec plus de mutualisation des fonds propres et plus de péréquation territoriale (pour répartir les effets de la baisse des loyers).

Il veut également les contraindre à se restructurer : sur 826 organismes qui interviennent dans le champ du logement social, 310 d’entre eux, représentant 50,6 % du parc de logements, seront en situation de fragilité financière après la réforme. Dans le cadre des discussions du PLF à l’Assemblée nationale, le Gouvernement a indiqué que le projet de loi logement devrait prévoir une réforme de structure du logement social visant à « favoriser les mutualisations et réorganisations des organismes afin qu’ils disposent de la taille critique permettant de construire plus, mieux et moins cher ». Dans les faits, le PLF entraînera une fusion forcée des organismes HLM, sans qu’une concertation préalable ait eu lieu.

Les organismes HLM mesurent les conséquences que vont entraîner le contenu du PLF. Ils n’auront plus les moyens d’entretenir et de gérer le parc existant, ainsi que de construire de nouveaux programmes. Ils devront opérer des choix et pour eux, c’est le cadre de vie des habitants des HLM qui en pâtira. Dans un communiqué de presse, l’USH écrit : « Le modèle économique des organismes HLM est fondé sur un endettement de très long terme de 140 milliards d’euros, garanti par les collectivités locales, et remboursé par les loyers des occupants du parc social. Cette baisse éventuelle ferait courir un risque systémique majeur à un secteur qui loge 11 millions de personnes et qui génère plus de 300 000 emplois directs et indirects. »

Pour les bailleurs sociaux, fortement hostiles à cette réforme, le Gouvernement propose en contrepartie un allongement de la durée des emprunts et le gel à 0,75 % pendant deux ans du taux du livret A, pour maintenir les capacités d’investissement des organismes, ce qui ne les satisfait pas du tout.

Les conséquences sur les collectivités ne sont pas mesurées : en effet, les communes et les départements garantissent souvent les emprunts contractés par ces organismes et ils se retrouveront en situation de responsabilité en cas de défaillance des bailleurs sociaux.

Les conséquences sur le secteur du bâtiment ne sont pas non plus anticipées.

Ainsi, un groupe transpartisan de Sénateurs travaille actuellement à des propositions alternatives.

Pour mémoire, en 2015, Philippe Dallier émettait les propositions suivantes pour réformer le système des APL :

– réviser le zonage des APL et écrêter les aides en-deçà d’un taux d’effort minimal consenti par les ménages, dans l’objectif de limiter les disparités dans le taux d’effort net des ménages entre les territoires ;

– mettre en place un système d’écrêtement où les APL décroissent à partir d’un montant plafond par m2, ceci afin de juguler l’effet inflationniste des aides ;

mieux cibler les aides pour les étudiants, avec un droit d’option entre la perception des APL et le rattachement fiscal au foyer des parents ;

figer le montant des aides pour une période donnée, plutôt que tous les mois actuellement, afin de simplifier la prise en compte des changements de situation des allocataires et de faire face à la gestion difficile et coûteuse de ces aides ;

– étudier la fusion des aides dans une prestation unique, sur le modèle de ce qui a été fait au Royaume-Uni. La Cour des comptes proposait effectivement dans son rapport de refondre, sur le long terme, le système avec une prestation sociale unique. Le groupe de travail sur la protection sociale (interne au groupe Les Républicains), piloté par Monsieur Savary, prévoyait la création d’une « allocation d’inclusion sociale unique » mais sans les allocations Logement : il semblait, en effet, très compliqué de les fusionner avec les autres prestations sociales, en raison des critères d’attribution qui diffèrent.

La piste de l’augmentation de la TVA sur la construction de logements sociaux neufs (actuellement de 5,5 %) est également à l’étude par le groupe transpartisan.

La seule « concession » consentie par le Gouvernement lors de l’examen du texte à l’Assemblée nationale est l’étalement sur trois ans de la baisse des APL et des loyers dans le parc social : – 800 millions en 2018, – 1,2 Md en 2019 et -1,5 Md à compter de 2020. Mais la baisse de 1,5 Md d’euros visés par le Gouvernement pour les bailleurs sociaux doit être atteinte dès 2018, cela grâce à une hausse parallèle de leur contribution à la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

  • POLITIQUE DE LA VILLE

Alors que globalement, le budget de la mission Cohésion des territoires est en baisse, les CP en faveur de la politique de la ville augmentent de 1 million d’euros, en faveur des quartiers prioritaires de la ville. Il ne faut pas oublier pour autant que cette mission avait été mise à mal l’été dernier avec des annulations de crédits (à hauteur de 130 millions d’euros en AE et 46 millions d’euros en CP).

Le retour de la participation de l’Etat dans le renouvellement urbain (il ne contribuait plus depuis 2009) est balbutiant : les crédits prévus pour 2017 ont été intégralement annulés par décret, et seulement 15 millions d’euros sont inscrits au titre du budget 2018. Comment le Gouvernement compte-t-il tenir son engagement de participer à hauteur de 1 Md d’euros ?

Enfin, afin de porter le montant du NPNRU de 5 à 10 Mds d’euros, le Gouvernement doit encore trouver 4 Mds d’euros supplémentaires. Or, les négociations avec Action Logement et le mouvement HLM sont à l’arrêt : le mouvement HLM s’est retiré des discussions suite à l’annonce de la réforme des APL dans le logement social. L’intention initiale du Gouvernement était de partager cet effort supplémentaire à parts égales, 2 Mds d’euros pour Action Logement et 2 Mds d’euros pour le mouvement HLM.

Si d’aucuns saluent l’augmentation de l’enveloppe dédiée au NPNRU, la question de son financement demeure.


La mission est composée de six programmes

  • Programme 177 : « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables ». Il doit permettre l’accès des personnes sans abri ou mal logées à un logement décent ainsi que garantir une réponse aux situations d’urgence tels que l’afflux de migrants.
  • Programme 109 : « Aide à l’accès au logement ». Il finance les aides accordées directement ou indirectement aux personnes pour leur permettre d’accéder à un logement et de s’y maintenir. Il s’agit essentiellement des aides au logement.
  • Programme 135 : « Urbanisme, territoire et amélioration de l’habitat ». Il vise à construire et à améliorer l’habitat via le Fonds national des aides à la pierre (FNAP) ou des dispositifs fiscaux comme le PTZ et le Pinel. Ce programme devra répondre à l’enjeu de créer un choc de l’offre dans les zones tendues tout en assurant un développement équilibré des territoires.
  • Programme 147 : « Politique de la ville ». Il a pour objectif de réduire les écarts de développement au sein de villes, de restaurer l’égalité des chances dans les quartiers défavorisés et d’améliorer les conditions de vie de leurs habitants.
  • Les programmes 112 : « Impulsion et coordination de la politique du territoire » et 162 : « Interventions territoriales de l’Etat » sont examinés pour avis par la commission du Développement durable.
  • L’article 52, concernant la baisse des APL et la baisse des loyers des logements du parc social, est rattaché à la mission (Cf. présentation de l’article ci-dessous).

A noter que deux articles non rattachés vont avoir des conséquences sur le logement :

  • Article 39 : le dispositif Pinel, qui devait s’éteindre le 31 décembre 2017, est prorogé jusqu’au 31 décembre 2021. Il sera recentré sur les zones A, A bis et B1 du territoire à partir du 1er janvier 2018. Jusqu’à présent, les communes bénéficiant d’un agrément du Préfet de Région dans les zones B2 et C étaient également concernées par la réduction d’impôt. Elles ne le seront plus à compter du 1er janvier.
  • Article 40 : le PTZ est reconduit pour quatre ans, uniquement pour les logements neufs dans les zones A, A1 et B bis. C’est progressivement qu’il s’éteindra dans les zones C (en 2018) et dans les zones B2 (2019). Le Président de la République a finalement annoncé qu’il renonçait à restreindre le champ d’éligibilité du PTZ ; ainsi, toutes les zones devraient rester éligibles au dispositif pour les constructions neuves, mais pour deux ans seulement et avec une aide revue à la baisse par rapport à ce qui se fait actuellement.

Le PTZ ancien, qui est actuellement ouvert dans toute la France, sera concentré sur les zones les moins tendues, B2 et C.


Programme 177 : « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables »


1,9 Md d’euros sont inscrits en AE et en CP, en hausse par rapport à 2017 (+12 %). Les dépenses fiscales représentent un total de 1,6 Md d’euros (réduction d’impôt au titre des dons essentiellement).

La prévention de l’exclusion dispose d’un budget de 50,4 millions d’euros pour le financement des prestations d’aide sociale à destination des personnes sans domicile fixe âgées ou handicapées. Ces crédits servent également à financer des actions d’accès au droit, d’aide à l’insertion en direction des gens du voyage, ainsi que le fonctionnement des aires d’accueil des gens du voyage.

Les crédits en faveur de l’hébergement et du logement adapté s’élèvent à 1,89 Md d’euros, soit 97 % des crédits du programme. Ces crédits sont en augmentation de 13,5 %.

Il s’agit essentiellement de la veille sociale, pour établir le contact et proposer un premier accueil aux personnes sans abri, de l’hébergement d’urgence et des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (dont le pilotage sera revu en 2018 pour une meilleure adaptation aux besoins et un accès plus direct des personnes à un logement). Il s’agit également de l’intermédiation locative, qui permet à des associations ou des organismes de logement social de louer des logements dans le parc privé et de les sous-louer à un tarif social à des ménages défavorisés.

A noter que fin 2016, on comptabilisait 122 854 places d’hébergement et de réinsertion (y compris des places en hôtel) et 228 787 places de logement adapté (par exemple des pensions de famille, des foyers de travailleurs migrants ou de jeunes travailleurs).

Enfin, 9 millions d’euro sont dédiés à la conduite et l’animation des politiques de l’hébergement et de l’inclusion sociale.


Programme 109 : « Aide à l’accès au logement »


Le programme vise à financer les aides personnelles au logement, qui devraient atteindre 16,5 Mds d’euros en 2018. Le Fonds national d’aide au logement (FNAL) finance depuis 2016 l’ensemble des aides (allocation de logement à caractère social, aide personnalisée au logement, allocation à caractère familial, aide au déménagement) ; à ce titre, il bénéficie principalement d’une contribution de l’Etat (13,5 Mds d’euros, inscrits dans ce programme soit 82 % du montant total) et d’une participation des employeurs. En 2017, la contribution de l’Etat s’élevait à 15,4 Mds d’euros, soit une baisse de 1,9 Md d’euros.

A noter qu’en 2016, plus de 6,5 millions de ménages ont bénéficié d’une aide personnelle au logement. 81 % des ménages locataires bénéficiaires avaient des revenus inférieurs au SMIC et 99 % des revenus inférieurs à 2 fois le SMIC.

L’article 52 du PLF 2018 prévoit une baisse des APL et des loyers dans le parc social : les locataires les plus fragiles auront droit à une réduction de loyer de solidarité (RLS). Les bénéficiaires de l’APL qui verront leur loyer diminuer verront également leur APL réduite, mais dans une proportion ne pouvant excéder 98 % de la réduction de loyer.

Parallèlement, le PLF 2018 prévoit la mise en extinction de l’APL pour les accédants à la propriété, la non-révision des loyers plafonds applicables dans le parc social (au 1er janvier) et la non-révision du barème de calcul des APL (au 1er octobre).

Le programme 109 prévoit aussi 8,2 millions d’euros pour l’information relative au logement et l’accompagnement des publics en difficulté (via le réseau de l’association nationale pour l’information sur le logement et ses 79 émanations locales) et 9,8 millions d’euros pour la sécurisation des risques locatifs (garantie des risques locatifs remplacée en 2016 par le dispositif Visale, financé par Action Logement, un système de cautionnement proposé aux ménages fragiles souhaitant entrer dans le parc privé).


Programme 135 : « Urbanisme, territoire et amélioration de l’habitat »


311 millions d’euros sont inscrits en AE et en CP, soit une baisse de 22 % des crédits par rapport à l’année 2017.

Au titre des dépenses fiscales, 15,2 Mds d’euros sont inscrits : il s’agit par exemple du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE), du taux réduit de TVA sur les travaux de rénovation, du PTZ, des dispositifs Duflot-Pinel-Cosse, des aides fiscales pour les organismes HLM (taux réduit de TVA, dégrèvement de TFPB..) …

L’action construction locative et amélioration du parc est dotée de 55,3 millions d’euros. L’essentiel des crédits est dirigé vers le FNAP : l’Etat y contribue à hauteur de 50 millions d’euros en 2018 (contre 204,8 millions d’euros en 2017). Cette dotation comprend en outre le financement du système national d’enregistrement de la demande de logement social (SNE).

Le FNAP a été créé par la loi de finances pour 2016 ; l’Etat et les organismes HLM y gèrent conjointement les fonds publics dédiés au développement et à l’amélioration du parc social et répartissent les efforts de construction en fonction des besoins territoriaux. La mutualisation sera renforcée en 2018 puisque la contribution des organismes HLM passe de 270 à 375 millions d’euros.

Les aides seront fléchées vers la production des logements les plus sociaux (les PLAI), notamment pour respecter la loi Egalité et Citoyenneté du 27 janvier 2017 qui impose que 25 % au moins des attributions de logements sociaux (hors quartiers prioritaires de la ville) se fasse à destination des ménages les plus fragiles.

Les crédits restants, c’est-à-dire 5,3 millions d’euros, doivent financer les aires d’accueil des gens du voyage.

Le soutien à l’accession à la propriété dispose de 3,9 millions d’euros.

Ce sont les dispositifs, essentiellement fiscaux, permettant de solvabiliser et de sécuriser les ménages accédant à la propriété (ils n’apparaissent pas dans cette action mais dans les dépenses fiscales du programme 135). Le principal dispositif fiscal est celui du PTZ, prorogé pour 4 ans dans le neuf mais recentré dans les zones A, A bis et B1 (les zones B2 et C seront éligibles pour 2 années encore mais à un taux plus bas qu’actuellement). Le PTZ dans l’ancien sera recentré dans les zones sur les zones B2 et C.

Les crédits pour la lutte contre l’habitat indigne s’élèvent à 7,2 millions d’euros (en hausse de 53 %), avec notamment 2,5 millions d’euros pour le financement des travaux d’office en cas de carence du propriétaire.

163,8 millions d’euros sont inscrits pour la réglementation, la politique technique et la qualité de la construction (contre 53 millions d’euros en 2017). L’essentiel des crédits correspond à la dotation versée à l’ANAH (110 millions d’euros) pour la rénovation thermique de 75 000 logements privés par an.

Les crédits pour la mise en œuvre des politiques d’aménagement, de l’urbanisme et du logement représentent 17 millions d’euros (études, communication, formation, informatique…).

64 millions d’euros sont inscrits pour l’urbanisme et l’aménagement, par exemple le pilotage du plan « ville durable », l’accompagnement des collectivités dans l’élaboration des documents de planification, les études locales d’aménagement et d’urbanisme. La politique d’aménagement de l’Etat concentre l’essentiel des crédits : 45,9 millions d’euros. Ce sont des subventions dans le cadre des CPER, à destination des projets du Grand Paris, des territoires faisant l’objet d’une opération d’intérêt national, du programme exceptionnel d’investissement en faveur de la Corse.


Programme 147 : « Politique de la ville »


Le programme 147 ne reflète pas à lui seul l’intervention de l’Etat dans les quartiers prioritaires ; en 2017, 4,2 Mds d’euros leur étaient consacrés, dispersés dans 29 programmes différents. A noter que par décret du 20 juillet 2017, des crédits avaient été annulés à hauteur de 130 millions d’euros en AE et 46 millions d’euros en CP.

Pour ce qui est du programme 147, 430 millions d’euros sont inscrits en AE (contre 514 millions d’euros en 2017, soit -16,3 %) et 430 millions d’euros en CP (1 million d’euros supplémentaires par rapport à 2017).

448 millions d’euros sont inscrits au titre des dépenses fiscales, en hausse de 11 millions d’euros par rapport à 2017 (essentiellement pour l’exonération d’impôt sur les sociétés ou d’impôt sur le revenu pour les entreprises exerçant une activité dans une des 100 zones franches urbaines-territoires entrepreneurs, et le taux réduit de TVA pour l’accession sociale à la propriété applicables dans les quartiers prioritaires).

Les actions territorialisées concentrent 78 % des crédits du programme, soit 335,7 millions d’euros, à destination des quartiers de la politique de la ville et mis en œuvre dans le cadre des contrats de ville ou de dispositifs spécifiques tels que la réussite éducative, les adultes-relais, l’opération « ville vie vacances », les cordées et les écoles de la deuxième chance.

Depuis la loi du 21 février 2014, dite loi Lamy, 1 514 quartiers prioritaires de la ville de 812 communes ont été identifiés comme quartiers prioritaires. Ils font l’objet d’un contrat de ville pour la période 2014-2024, signés à l’échelle intercommunale entre le Préfet de département, pour l’Etat, le président de l’EPCI et les maires des communes concernées. Le contrat de ville repose sur trois piliers : la cohésion sociale, le cadre de vie et le renouvellement urbain, enfin le développement de l’activité économique et de l’emploi. Les projets font l’objet d’une co-construction avec les habitants, via les conseils citoyens.

Ce programme accompagne aussi le ministère de l’Education nationale dans le financement du dédoublement des classes de CP en REP et REP+, ainsi que le déploiement de la police de sécurité au quotidien.

L’action revitalisation économique et emploi concerne la subvention à l’établissement public d’insertion pour l’emploi (Epide, géré par l’armée) et la compensation auprès des régimes de sécurité sociale des exonérations de charges en faveur des zones franches urbaines, à hauteur de 50,3 millions d’euros.

Les crédits en faveur de la stratégie, les ressources et l’évaluation s’élèvent à 29,3 millions d’euros.

La contribution de l’Etat au financement du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) est de 15 millions d’euros pour l’année 2018. En 2017 également, 15 millions d’euros avaient été inscrits ; mais le décret du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits avait intégralement annulé cette dotation de l’Etat.

Ce budget devrait donc acter le retour de l’Etat dans le financement du renouvellement urbain, aux côtés d’Action Logement et des bailleurs sociaux.

Au total, l’enveloppe du NPNRU devrait être doublée, passant de 5 à 10 milliards d’euros sur la durée du programme, dont 1 Md d’euros au titre de la contribution de l’Etat (décision prise en novembre 2016).

Article 52 : baisse des APL et des loyers dans les logements du parc social

Le Gouvernement impose dans la loi la réduction des prix des loyers dans le parc social : il crée un nouvel outil, la Réduction de Loyer de Solidarité (RSL). Il s’agit d’une modulation à la baisse des loyers dans le parc social : une réduction de loyer de solidarité devra être appliquée, par les bailleurs, aux locataires dont les ressources sont inférieures à un plafond de ressources mensuelles (fixé pour 2018 dans l’article).

Le montant mensuel sera fixé chaque année par arrêté dans les limites suivantes : 50 euros maximum pour un bénéficiaire isolé, 61 euros maximum pour un couple sans personne à charge, 69 euros pour un bénéficiaire isolé ou un couple ayant une personne à charge, 10 euros maximum de plus par personne supplémentaire à charge.

Il se veut la contrepartie du SLS, le Supplément de Loyer de Solidarité, un mécanisme de modulation du loyer à la hausse quand les revenus de l’ensemble des personnes vivant dans un logement social dépassent le plafond des ressources attaché au logement. L’article 52 durcit le SLS : il sera déclenché systématiquement au premier euro de dépassement du plafond des ressources. Aujourd’hui, il se déclenche lorsque les ressources excèdent d’au moins 20 % les plafonds de ressources pour l’attribution d’un logement social. Le SLS continuera de ne pas s’appliquer dans les ZRR, les QPV ainsi dans les anciennes ZUS n’ayant pas été classées QPV.

L’organisme d’habitations à loyer modéré qui n’aurait pas exigé le paiement du SLS est passible d’une pénalité dont le montant est égal à 100 % des sommes exigibles et non mises en recouvrement (contre 50 % actuellement).

Un dispositif de péréquation est mis en place entre les bailleurs sociaux pour répartir les effets de la baisse des loyers et ne pas pénaliser les bailleurs qui hébergent une proportion élevée de ménages très modestes. Il est financé par une hausse de la contribution à la caisse de garantie du logement locatif social, qui aura ainsi pour mission nouvelle de contribuer au soutien des organismes pour la mise en œuvre de la RSL sur tout le territoire.

Pour les prêts signés à compter du 1er janvier 2018, les APL ne seront plus dues pour les prêts permettant d’accéder à la propriété. En effet, actuellement, les mensualités versées pour accéder à la propriété de l’habitation sont assimilées au loyer.

Enfin, l’article prévoit qu’il n’y aura pas en 2018 de révision des loyers plafonds applicables dans le parc social (au 1er janvier) et de révision du barème de calcul des APL (au 1er octobre).

La modification du système de calcul des APL aura lieu en 2019 : elle devra prendre en compte les ressources récentes des allocataires, et non plus celles de l’année N-2. Le Gouvernement entend utiliser les données de la déclaration sociale nominative, un fichier de transmission unique des données sociales, ainsi que celles du prélèvement à la source, pour effectuer les calculs et proposer aux allocataires des aides adaptées à leurs besoins du moment.

Pour les bailleurs sociaux, le Gouvernement propose en contrepartie un allongement de la durée des emprunts et le gel à 0,75 % pendant deux ans du taux du livret A.

Note établie par Khristelle Hourques 

 

Laisser un commentaire

Votre adresse de messagerie ne sera pas publiée. Les champs obligatoires sont indiqués avec *